Regularización de Construcciones sin Permiso en Quintana Roo

La regularización de obras ejecutadas sin licencia de construcción, o que exceden los parámetros de la autorización originalmente otorgada, se rige en Quintana Roo por un conjunto articulado de disposiciones federales y locales. A nivel federal, la Ley General de Asentamientos Humanos, Ordenamiento Territorial y Desarrollo Urbano (LGAHOTDU, publicada en el DOF el 28 de noviembre de 2016, con reforma publicada el 1 de junio de 2021) establece en su artículo 9 el esquema de competencia concurrente de los municipios en materia de desarrollo urbano y ordenamiento territorial. Dicho artículo funciona como disposición marco de atribución competencial: las fracciones I y II de ese precepto se refieren a la formulación y administración de los programas municipales de desarrollo urbano, no a las potestades de licenciamiento y sanción en sentido estricto. La competencia operativa de los municipios para expedir licencias de construcción y para sancionar obras irregulares deriva directamente del artículo 115, fracción V, inciso d), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, el cual faculta a los municipios para autorizar, controlar y vigilar la utilización del suelo en sus circunscripciones territoriales; esta potestad constitucional se operacionaliza a través del reglamento de construcciones de cada municipio, quedando la LGAHOTDU como el marco de coordinación concurrente en el que dicha potestad se inserta. Los municipios de Solidaridad y Tulum cuentan con reglamentos propios que replican la estructura del municipio de Benito Juárez con variaciones en los coeficientes de ocupación y utilización del suelo. A nivel estatal, la Ley de Desarrollo Urbano del Estado de Quintana Roo (LDUEROO, con última reforma publicada en el Periódico Oficial del Estado el 24 de marzo de 2023) y el Reglamento de Construcciones del Municipio de Benito Juárez (aplicable a Cancún y la zona conurbada, con última reforma de 2022) constituyen el eje normativo operativo.

Supuestos de irregularidad más frecuentes

La práctica inmobiliaria en la Riviera Maya produce tres categorías recurrentes de irregularidad constructiva. La primera comprende obras ejecutadas en su totalidad sin licencia de construcción, lo que técnicamente configura la infracción prevista en el artículo 196 de la LDUEROO y puede generar, además de la multa correspondiente, la orden de demolición. La segunda categoría abarca obras que exceden el área o altura autorizadas, ya sea por densificación no contemplada en la licencia original o por ampliaciones posteriores no declaradas. La tercera involucra construcciones que, aun contando con licencia vigente al momento de la obra, no obtuvieron la constancia de terminación de obra o la manifestación de terminación, lo que impide la inscripción registral y obstaculiza la transmisión de dominio.

Procedimiento de regularización ante el municipio

El procedimiento de regularización no es homogéneo entre municipios, pero sigue una estructura común derivada de los artículos 197 a 203 de la LDUEROO. El propietario o poseedor presenta ante la Dirección de Desarrollo Urbano municipal una solicitud de regularización acompañada de: memoria descriptiva de la obra ejecutada; planos arquitectónicos firmados por director responsable de obra (DRO) con cédula profesional vigente; certificado de uso de suelo y zonificación vigente; levantamiento topográfico y fotográfico; comprobante de propiedad o posesión; y constancia de no adeudo predial. El municipio practica una inspección ocular mediante el área de Inspección y Vigilancia. Si la obra es compatible con el uso de suelo y respeta los coeficientes de ocupación (COS) y utilización del suelo (CUS) establecidos en el Programa Municipal de Desarrollo Urbano, la Dirección emite la licencia de regularización, cuyo pago de derechos se calcula sobre el valor catastral de la obra conforme a la Ley de Hacienda del Municipio de Benito Juárez o su equivalente en cada municipio. Cuando la obra excede los coeficientes permitidos, la regularización solo procede si el exceso puede ampararse bajo una modalidad de cambio de uso de suelo o mediante compensación urbanística, supuesto que requiere aprobación del Cabildo en términos del artículo 115 constitucional.

Una nota especial corresponde al municipio de Tulum, creado mediante decreto legislativo en 2021 a partir de su segregación del municipio de Solidaridad. La Dirección de Desarrollo Urbano de Tulum, en su carácter de entidad municipal de reciente constitución, presenta menor capacidad institucional consolidada y cronogramas de respuesta administrativa menos predecibles que los municipios con mayor antigüedad operativa. Para propiedades ubicadas en las inmediaciones del Parque Nacional Tulum o en zonas de influencia de sistemas de cenotes y selva mediana, cualquier gestión municipal de regularización debe ser precedida de un análisis paralelo ante la SEMARNAT, dado que dichos ecosistemas pueden estar sujetos a declaratorias federales de protección que condicionan o impiden la regularización municipal aislada. La presentación de una solicitud de regularización ante el municipio de Tulum sin haber agotado previamente ese análisis federal expone al promovente al riesgo de activar un procedimiento administrativo municipal que sea posteriormente invalidado por incompatibilidad con restricciones federales preexistentes.

Implicaciones registrales y notariales

La regularización administrativa es condición necesaria pero no suficiente para la plena regularización jurídica del inmueble. Una vez obtenida la licencia o constancia de regularización municipal, el propietario debe tramitar ante notario público la declaratoria de ampliación o rectificación de superficie construida, cuya inscripción en el Registro Público de la Propiedad y del Comercio del Estado de Quintana Roo actualiza la descripción registral del inmueble. Esta inscripción es indispensable para que las obras regularizadas sean oponibles a terceros y para que el inmueble pueda ser objeto de garantía hipotecaria o transmisión de dominio sin contingencia registral. El artículo 2998 del Código Civil del Estado de Quintana Roo (con reforma publicada el 15 de enero de 2024) establece el principio de oponibilidad registral: los actos inscribibles producen efectos frente a terceros únicamente desde la fecha de su inscripción en el Registro Público, de modo que toda obra regularizada en sede administrativa pero no inscrita registralmente carece de eficacia erga omnes y no consolida plenamente el derecho real del propietario frente a adquirentes o acreedores posteriores. Se recomienda verificar el texto vigente de dicho artículo en la versión actualizada del código estatal publicada por el Periódico Oficial del Estado, a fin de confirmar la numeración frente a eventuales reformas de reordenamiento.

Criterios judiciales relevantes

En atención a la disponibilidad verificable de referencias en el Semanario Judicial de la Federación, los criterios que se describen a continuación se presentan como tendencias interpretativas observadas en la práctica jurisdiccional del XXVII Circuito y de la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, sin atribuirles el carácter de tesis aislada o jurisprudencia con número de registro específico, en tanto no ha sido posible confirmar el registro IUS o expediente de origen de cada criterio con la precisión exigible para su invocación en sede judicial. El lector interesado en utilizarlos como apoyo procesal deberá localizar el registro correspondiente en el Semanario Judicial de la Federación a través del sistema IUS o de la plataforma de jurisprudencia de la SCJN.

En esa línea, los Tribunales Colegiados del XXVII Circuito han sostenido en asuntos relacionados con construcciones irregulares en Quintana Roo que la facultad municipal de ordenar demolición constituye una potestad discrecional sujeta al principio de proporcionalidad: antes de emitir una orden de demolición, la autoridad debe agotar la posibilidad de regularización cuando la obra sea materialmente compatible con la zonificación vigente, so pena de vulnerar el derecho de audiencia consagrado en el artículo 14 constitucional y el principio de mínima afectación. Esta orientación impone a los municipios la carga de motivar específicamente por qué la regularización no es viable antes de ordenar la demolición. Asimismo, se han observado criterios de la Primera Sala de la SCJN en el sentido de que las infracciones administrativas derivadas de construcciones irregulares no generan responsabilidad objetiva automática; cuando la sanción excede la mera multa económica y afecta derechos reales consolidados, la autoridad debe acreditar el elemento subjetivo de la infracción.

En materia de proporcionalidad en sanciones administrativas, la doctrina mexicana más sólida se encuentra en Carbonell, Miguel, Los derechos fundamentales en México (UNAM/Porrúa, 4a edición), obra que desarrolla el contenido y alcance del principio de proporcionalidad en el contexto constitucional mexicano y resulta directamente aplicable al análisis de sanciones urbanísticas. La invocación de doctrina extranjera sobre este punto específico no aporta valor adicional frente a la abundante jurisprudencia de la SCJN en la materia.

Riesgos y consideraciones prácticas

El propietario que intenta regularizar una obra enfrenta riesgos específicos que deben evaluarse antes de iniciar el trámite. El primero consiste en la posibilidad de que la inspección municipal detone un procedimiento sancionador autónomo si las infracciones detectadas superan las declaradas en la solicitud. El segundo radica en la incompatibilidad sobrevenida de la obra con la zonificación vigente cuando el Programa Municipal de Desarrollo Urbano ha sido actualizado con posterioridad a la construcción. El tercero se relaciona con la existencia de restricciones de construcción en zonas federales, franja costera o áreas naturales protegidas administradas por la Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales (SEMARNAT) o la Comisión Nacional de Áreas Naturales Protegidas (CONANP), que impiden la regularización municipal aislada y exigen trámites federales paralelos bajo la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente (LGEEPA). En lo que concierne al régimen ambiental federal, conviene precisar la interacción entre dos instrumentos distintos: el artículo 28 de la LGEEPA activa la obligación de obtener una autorización de impacto ambiental (manifestación de impacto ambiental o MIA) para cualquier obra o actividad en zonas costeras federalmente protegidas, mientras que el artículo 47 bis impone restricciones adicionales determinadas por la subzonificación específica del área natural protegida en que se ubique el predio. Ambos preceptos operan sobre regímenes jurídicos distintos pero complementarios, y los dos deben analizarse en paralelo antes de presentar cualquier solicitud de regularización municipal en la franja costera, ya que la ausencia de autorización de impacto ambiental o la incompatibilidad con la subzona del ANP pueden tornar jurídicamente inviable la regularización municipal con independencia de la compatibilidad urbanística local.

Zona Federal Marítimo Terrestre

Un riesgo de particular relevancia para la Riviera Maya, frecuentemente subestimado en la evaluación previa a la regularización, es el que deriva del régimen de la Zona Federal Marítimo Terrestre (ZOFEMAT). La ZOFEMAT constituye un bien del dominio público de la Federación regulado por los artículos 119 a 134 de la Ley General de Bienes Nacionales (LGBN), y comprende la franja de veinte metros de anchura transversal a partir de la línea de pleamar máxima ordinaria a lo largo de los litorales del territorio nacional. Su administración corresponde a la SEMARNAT a través de las Delegaciones Federales y las oficinas ZOFEMAT, con intervención de la Secretaría de Marina en los supuestos que la propia LGBN determina. Ningún particular puede ocupar, usar o aprovechar la ZOFEMAT sin contar con un título de concesión otorgado por la autoridad federal competente en términos de los artículos 119 y siguientes de la LGBN. En consecuencia, toda construcción que invada o colinde materialmente con la ZOFEMAT sin título de concesión vigente constituye una ocupación irregular de bien nacional, cuya situación no puede ser subsanada mediante el procedimiento de regularización municipal: la licencia de regularización que eventualmente expida el municipio carece de efecto jurídico respecto de la porción del predio que corresponda a la franja federal, y su obtención no extingue la responsabilidad administrativa federal ni cancela la obligación de obtener la concesión. Para las propiedades costeras en Cancún, Playa del Carmen, Tulum o cualquier otro punto de la Riviera Maya que presenten colindancia o superposición con la ZOFEMAT, el análisis del título de concesión federal debe preceder y condicionar cualquier gestión de regularización municipal, bajo riesgo de que la regularización obtenida resulte parcialmente ineficaz o sea impugnada por la autoridad federal.

Prescripción de sanciones bajo el artículo 207 de la LDUEROO

La referencia a la prescripción de infracciones prevista en el artículo 207 de la LDUEROO merece un desarrollo específico, pues constituye la variable operativa más relevante para decidir entre regularización proactiva y estrategia de espera. Conforme al artículo 207 de la LDUEROO, las infracciones en materia de desarrollo urbano prescriben en un plazo de cinco años. El cómputo del plazo prescriptivo se inicia a partir de que la autoridad municipal tenga conocimiento de la infracción o, en defecto de ese conocimiento acreditado, desde la fecha de conclusión de la obra irregular, criterio que en la práctica se determina mediante los registros de inspección municipal y la documentación catastral. La prescripción se interrumpe por cualquier acto de autoridad que implique el inicio formal del procedimiento administrativo sancionador, incluyendo la notificación de una orden de visita de inspección dirigida específicamente al predio de que se trate, la emisión de una citación formal al propietario o poseedor en el expediente sancionador correspondiente, o cualquier acto procesal que dé inicio al procedimiento previsto en los artículos 196 y siguientes de la LDUEROO. Una construcción concluida hace más de cinco años, respecto de la cual no exista expediente sancionador activo ni acto interruptivo documentado, puede encontrarse en una posición jurídica de prescripción consumada que hace innecesaria la regularización administrativa como mecanismo de extinción de la responsabilidad sancionatoria, aunque no elimina las limitaciones registrales y notariales derivadas de la falta de constancia de terminación de obra. Esta distinción es estratégicamente crítica: la prescripción extingue la potestad sancionatoria pero no suple la ausencia de documentación registral, por lo que el análisis debe diferenciar entre el riesgo de sanción y el riesgo de obstáculo a la circulación del inmueble.

Implicaciones fiscales de la regularización

Un elemento frecuentemente omitido en la evaluación preliminar de la regularización es su impacto sobre la situación fiscal del inmueble. La obtención de una licencia de regularización conlleva la actualización del valor catastral de la propiedad, en la medida en que la construcción regularizada incrementa la superficie o el valor de las edificaciones declaradas ante el catastro municipal. Conforme a la Ley de Hacienda Municipal aplicable en Quintana Roo, dicha actualización catastral puede dar lugar a la recalculación del impuesto predial correspondiente a ejercicios anteriores, generando potenciales ajustes retroactivos con recargos y actualizaciones conforme a las tasas y procedimientos establecidos por el propio ordenamiento hacendario municipal. Para inmuebles de uso comercial, hotelero o de desarrollo turístico en Cancún o la Riviera Maya con superficie construida significativamente superior a la declarada ante catastro, esta exposición fiscal puede representar un pasivo material que afecte la viabilidad económica del proceso de regularización. Se recomienda estimar ese pasivo potencial antes de iniciar el trámite administrativo, particularmente en el caso de propiedades con historial de subdeclaración catastral prolongada, y evaluar en conjunto con el asesor fiscal la conveniencia de una regularización catastral voluntaria versus la exposición derivada de una revisión de oficio por parte de la autoridad.

Conclusión operativa

La regularización de construcciones irregulares en Quintana Roo es un proceso viable en la mayoría de los supuestos, pero su éxito depende de una evaluación técnico-jurídica previa que determine la compatibilidad de la obra con la zonificación vigente, la inexistencia de restricciones federales sobre el predio (incluyendo la verificación de colindancia o superposición con la ZOFEMAT y con áreas naturales protegidas), la situación catastral y fiscal del inmueble, y la estrategia procesal adecuada para evitar que el trámite de regularización se convierta en el detonador de sanciones mayores. Una gestión incorrecta frente a la Dirección de Desarrollo Urbano puede generar preclusión de derechos o consolidar una infracción que de otro modo habría prescrito conforme al artículo 207 de la LDUEROO. La secuencia correcta de análisis abarca, en ese orden: verificación de la situación federal del predio (ZOFEMAT, ANP, EIA); análisis de prescripción de infracciones; evaluación de compatibilidad urbanística; estimación de pasivo fiscal catastral; y, solo entonces, decisión sobre el inicio del procedimiento municipal.

IBG Legal ha gestionado de forma directa la interfaz entre el régimen federal de ZOFEMAT y los procedimientos de regularización municipal ante las Direcciones de Desarrollo Urbano de Benito Juárez, Solidaridad y Tulum, así como los riesgos derivados de la apertura de expedientes sancionadores en el contexto de solicitudes de regularización presentadas ante el municipio de Benito Juárez. Esa experiencia acumulada en la gestión simultánea de los planos federal, estatal y municipal es el recurso más relevante que IBG pone a disposición de propietarios e inversionistas que enfrentan las contingencias descritas en este análisis. Las personas interesadas en una evaluación específica de su situación pueden contactar al equipo de práctica inmobiliaria de IBG en Cancún.

Sources and References

Legislación

• Ley General de Asentamientos Humanos, Ordenamiento Territorial y Desarrollo Urbano (LGAHOTDU). DOF, 28 de noviembre de 2016. Última reforma: DOF, 1 de junio de 2021. Artículo 9 (competencia concurrente municipal, marco de atribución); artículo 115 constitucional como sede de la competencia operativa de licenciamiento.

• Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. Artículos 14 (derecho de audiencia), 115 fracción V inciso d) (competencia municipal para autorizar, controlar y vigilar la utilización del suelo). Última reforma: DOF, 22 de marzo de 2024.

• Ley de Desarrollo Urbano del Estado de Quintana Roo (LDUEROO). Periódico Oficial del Estado de Quintana Roo. Última reforma: 24 de marzo de 2023. Artículos 196 a 207.

• Reglamento de Construcciones del Municipio de Benito Juárez. Última reforma: 2022. Municipio de Benito Juárez, Quintana Roo.

• Código Civil del Estado de Quintana Roo. Última reforma publicada en el Periódico Oficial del Estado: 15 de enero de 2024. Artículo 2998 (oponibilidad registral frente a terceros; se recomienda verificar numeración en la versión vigente publicada por el Periódico Oficial).

• Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente (LGEEPA). DOF, 28 de enero de 1988. Última reforma: DOF, 18 de enero de 2021. Artículo 28 (evaluación de impacto ambiental en zonas costeras federalmente protegidas); artículo 47 bis (subzonificación de áreas naturales protegidas).

• Ley General de Bienes Nacionales (LGBN). DOF, 20 de mayo de 2004. Última reforma vigente. Artículos 119 a 134 (Zona Federal Marítimo Terrestre: régimen, concesiones, autoridad competente).

• Ley de Hacienda del Municipio de Benito Juárez, Quintana Roo. Vigente al 15 de marzo de 2026.

Criterios judiciales

• Tribunales Colegiados del XXVII Circuito (Quintana Roo): tendencia interpretativa observada en la práctica en el sentido de que la facultad municipal de ordenar demolición de obras irregulares es discrecional y debe ser precedida del agotamiento de la vía de regularización cuando la obra es materialmente compatible con la zonificación vigente, con fundamento en el principio de proporcionalidad y el artículo 14 constitucional. No ha sido posible confirmar el registro IUS o número de tesis específico; el lector deberá localizarlo en el Semanario Judicial de la Federación mediante el sistema IUS o la plataforma de jurisprudencia de la SCJN.

• Primera Sala de la SCJN: tendencia interpretativa en el sentido de que las infracciones administrativas derivadas de construcciones irregulares no generan responsabilidad objetiva automática; cuando la sanción afecta derechos reales consolidados, la autoridad debe acreditar el elemento subjetivo de la infracción. Referencia pendiente de verificación de registro IUS específico en el Semanario Judicial de la Federación.

Fuentes oficiales

• Diario Oficial de la Federación (DOF): www.dof.gob.mx

• Periódico Oficial del Estado de Quintana Roo: www.qroo.gob.mx/periodico-oficial

• Registro Público de la Propiedad y del Comercio del Estado de Quintana Roo: www.registropublico.qroo.gob.mx

• Dirección de Desarrollo Urbano del Municipio de Benito Juárez: www.benito-juarez.gob.mx

• SEMARNAT: www.semarnat.gob.mx

• CONANP: www.conanp.gob.mx

• Semanario Judicial de la Federación (sistema IUS): sjf2.scjn.gob.mx

Doctrina

• Fernández Ruiz, Jorge. Derecho Administrativo y Administración Pública. Editorial Porrúa / UNAM, México, 2016.

• Carbonell, Miguel. Los derechos fundamentales en México. UNAM / Editorial Porrúa, México, 4a edición. Capítulos sobre proporcionalidad en el ejercicio de potestades administrativas sancionadoras, aplicable al análisis de sanciones urbanísticas en el sistema constitucional mexicano.

• Instituto de Investigaciones Jurídicas, UNAM. Enciclopedia Jurídica Mexicana. Tomo VI (Derecho Urbanístico). Editorial Porrúa / UNAM, México.