Sargazo y Marco Legal: Responsabilidad, Oportunidades y Participación Privada

La proliferación masiva de Sargassum fluitans y S. natans en el Caribe mexicano ha dejado de ser un fenómeno estacional para convertirse en una crisis estructural con consecuencias económicas, ambientales y legales de primer orden. El litoral de Quintana Roo concentra la mayor presión operativa, pero el marco normativo que regula la recolección, el traslado y el aprovechamiento del sargazo permanece fragmentado entre múltiples órdenes de gobierno y regímenes jurídicos que no siempre convergen con coherencia. Entender esa arquitectura es condición necesaria para que el sector privado participe con certeza jurídica.

Régimen Jurídico Aplicable

El sargazo que se deposita en playas federales queda sujeto, en primer término, a la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente (LGEEPA), publicada en el DOF el 28 de enero de 1988 y cuya reforma más reciente relevante para el sector costero data de 2022. Sus artículos 5 y 6 distribuyen competencias entre la Federación, los estados y los municipios en materia de preservación y restauración del equilibrio ecológico.

La naturaleza federal de las playas marítimas y la zona federal marítimo-terrestre no deriva del artículo 19 bis de la LGEEPA, cuyo contenido regula criterios ecológicos para el ordenamiento ecológico del territorio, sino del artículo 27, párrafo quinto, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, que incorpora las playas al dominio de la Nación, y del artículo 9 de la Ley General de Bienes Nacionales (LGBN), que clasifica expresamente la zona federal marítimo-terrestre (ZOFEMAT) y la zona de playa como bienes del dominio público de la Federación. Esta base constitucional y legal condiciona cualquier intervención privada a una autorización previa de la Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales (SEMARNAT). El artículo 19 bis de la LGEEPA conserva relevancia en la etapa de planeación de proyectos costeros únicamente cuando el instrumento de ordenamiento ecológico aplicable establezca criterios sectoriales que incidan sobre las actividades de recolección o aprovechamiento.

En paralelo, la Ley General de Bienes Nacionales (LGBN), con su reforma publicada en el DOF el 3 de mayo de 2018, regula el uso y aprovechamiento de la ZOFEMAT y la zona de playa. Sus artículos 119 y 120 establecen que el uso de estos bienes por particulares requiere concesión o permiso otorgado por la SEMARNAT o, en su caso, por los municipios cuando la Federación delega esa competencia. La ausencia de una concesión vigente expone al operador privado a responsabilidad administrativa: la nulidad de los actos realizados sin título habilitante se funda en los artículos 12 y 18 de la LGBN, que prohíben el uso o aprovechamiento de bienes del dominio público sin el instrumento habilitante correspondiente, así como en el principio general de nulidad de actos administrativos sin fundamento legal, recogido en el artículo 4 de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo. Adicionalmente, el procedimiento de recuperación de bienes nacionales previsto en el artículo 158 de la LGBN constituye una consecuencia procedimental ulterior ante ocupaciones no autorizadas, pero no es el fundamento de la nulidad en sí.

La Ley General para la Prevención y Gestión Integral de los Residuos (LGPGIR), reformada en 2020, clasifica el sargazo recolectado como residuo sólido de manejo especial cuando su volumen supera los límites establecidos en el artículo 19, fracción VIII, o cuando se somete a procesos de transformación industrial. Esta clasificación activa obligaciones de manejo, transporte y disposición final reguladas en el Reglamento de la LGPGIR y en las Normas Oficiales Mexicanas aplicables, particularmente la NOM-161-SEMARNAT-2011 sobre el listado de residuos de manejo especial. Sin embargo, como se analiza con mayor detalle en la sección correspondiente, dicha clasificación no es automática y requiere una determinación administrativa previa.

Concesiones y Permisos: La Ventana de Participación Privada

La vía concesional es el instrumento jurídico central para que empresas privadas, operadores hoteleros, desarrolladores inmobiliarios y fondos de inversión en economía azul participen formalmente en la recolección y aprovechamiento del sargazo. El artículo 121 de la LGBN establece que las concesiones sobre bienes del dominio público de la Federación se otorgan mediante licitación pública o, excepcionalmente, por asignación directa cuando medien razones de interés público debidamente acreditadas.

Todo proyecto que pretenda operar sobre la ZOFEMAT o la zona de playa requiere dos instrumentos habilitantes concurrentes y jurídicamente distintos: en primer lugar, la concesión o permiso sobre bienes nacionales otorgada por la SEMARNAT conforme a los artículos 119 a 121 de la LGBN; en segundo lugar, la autorización en materia de impacto ambiental prevista en el artículo 28 de la LGEEPA y su Reglamento en Materia de Evaluación del Impacto Ambiental, cuando la obra o actividad se ubique en los supuestos de competencia federal ahí enumerados. Ambos instrumentos operan de forma acumulativa: la obtención de uno no suple ni sustituye al otro, y la omisión de cualquiera de ellos expone al operador a las consecuencias de nulidad y responsabilidad administrativa descritas en la sección anterior. En la práctica, la SEMARNAT ha tramitado estos procedimientos a través de su Delegación Federal en Quintana Roo, con plazos y condicionantes que deben integrarse desde la etapa de estructuración del proyecto.

Los proyectos que incluyan captación oceánica, es decir, la recolección del sargazo antes de que toque la playa, incorporan además la competencia de la Secretaría de Marina (SEMAR) bajo la Ley Federal del Mar. Para la regulación de actividades en el mar territorial, resultan aplicables los artículos 24 a 38 de dicha ley; las actividades desarrolladas en la zona económica exclusiva se rigen por los artículos 51 a 67, siendo particularmente relevante el artículo 55, que establece los derechos soberanos del Estado mexicano sobre los recursos naturales vivos y no vivos de esa zona. Cabe señalar que la Ley Federal del Mar no ha sido objeto de reforma sustantiva desde su publicación en 1986, por lo que su aplicación a actividades novedosas como la captación oceánica de sargazo requiere un ejercicio interpretativo que debe leerse en conjunto con las obligaciones internacionales de México derivadas de la Convención de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar (CONVEMAR), ratificada mediante decreto publicado en el DOF el 1 de marzo de 1983, y con los criterios administrativos de la SEMAR.

Adicionalmente, cuando los proyectos de recolección involucren infraestructura marítima, incluyendo muelles de embarque temporal, pontones, dragas o embarcaciones de recolección que operen desde o hacia áreas bajo jurisdicción portuaria, se genera un requisito de autorización dual que merece atención específica. La Administración Portuaria Integral (ASIPONA) de Puerto Morelos ejerce jurisdicción sobre determinadas franjas costeras adyacentes relevantes para operaciones de recolección a escala industrial. En consecuencia, los proyectos que contemplen este tipo de infraestructura requieren, además de los instrumentos habilitantes ante SEMARNAT, una autorización o coordinación formal con ASIPONA conforme a los artículos 2, 9 y 45 de la Ley de Puertos (DOF 19 de julio de 1993). La omisión de este requisito constituye un riesgo de nulidad independiente del régimen de bienes nacionales y puede generar conflictos competenciales entre autoridades que retrasen significativamente la ejecución del proyecto.

El municipio de Solidaridad y el municipio de Benito Juárez han emitido reglamentos internos de manejo de residuos en zonas costeras que, si bien no pueden contravenir la normativa federal, establecen requisitos operativos adicionales para empresas concesionadas, incluyendo rutas de traslado, horarios de operación y sitios de disposición temporal autorizados.

En cuanto a la clasificación del sargazo recolectado como residuo de manejo especial bajo la NOM-161-SEMARNAT-2011, el operador no debe asumir que dicha clasificación opera de forma automática. El sargazo no figura nominalmente en el listado oficial de residuos de manejo especial, y su inclusión depende de una determinación administrativa de SEMARNAT o de un criterio técnico formal que confirme su encuadramiento dentro de las categorías previstas. Esta determinación no ha sido aplicada de manera uniforme entre distintos proyectos ni en todas las delegaciones federales, lo que genera un riesgo de incertidumbre regulatoria para operadores que estructuren su componente de gestión de residuos asumiendo dicha clasificación sin respaldo documental. Se recomienda enfáticamente que los clientes obtengan una opinión de clasificación por escrito ante SEMARNAT antes de diseñar el esquema de manejo, transporte y disposición del sargazo recolectado, a fin de evitar contingencias posteriores derivadas de una recalificación o de la aplicación de un régimen más estricto.

Responsabilidad: Distribución entre los Actores

La responsabilidad ambiental en materia de sargazo opera en tres planos concurrentes. El primero es la responsabilidad administrativa, que recae sobre quien opera sin título habilitante o incumple las condicionantes de su autorización, sancionable conforme a los artículos 171 a 176 de la LGEEPA con multas, clausura o revocación del permiso. El segundo es la responsabilidad civil ambiental, regulada por la Ley Federal de Responsabilidad Ambiental (LFRA) vigente desde 2013, cuyo artículo 6 establece que todo daño ocasionado al ambiente, incluyendo la degradación de ecosistemas costeros por manejo inadecuado del sargazo, genera la obligación de reparación en especie o, subsidiariamente, compensación económica. El tercero es la responsabilidad penal, activable bajo los artículos 420 y 421 del Código Penal Federal cuando la conducta implica daño a ecosistemas considerados de relevancia especial, como los arrecifes de coral adyacentes a las zonas de recolección.

En relación con los criterios judiciales del XXVII Circuito, los Tribunales Colegiados con sede en Cancún han desarrollado tendencias interpretativas emergentes en materia de acreditación del daño ambiental en ecosistemas costeros de Quintana Roo. En particular, se identifican líneas argumentativas en construcción según las cuales la carga probatoria en acciones de responsabilidad civil ambiental se desplaza hacia el demandado cuando este opera bajo un régimen regulado y ha incumplido condicionantes de su autorización, en alineación con el principio precautorio recogido en el artículo 3, fracción XXXIV, de la LGEEPA. No obstante, estas tendencias no se encuentran consolidadas en tesis jurisprudenciales con número de registro publicado en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta a la fecha de elaboración de este artículo, por lo que deben considerarse criterios interpretativos en formación y no doctrina legal vinculante. De igual forma, la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación ha desarrollado jurisprudencia relevante sobre el derecho humano a un medio ambiente sano consagrado en el artículo 4 constitucional como parámetro de validez de actos administrativos sobre bienes del dominio público; para su aplicación en casos concretos se recomienda consultar los registros actualizados del Semanario Judicial de la Federación a fin de identificar las tesis aplicables en su versión vigente.

Oportunidades en la Economía Azul

El aprovechamiento industrial del sargazo, ya sea para producción de biogás, fertilizantes, materiales de construcción o cosméticos, requiere una estructura jurídica que integre la concesión de recolección, la autorización de impacto ambiental, el registro como generador de residuos de manejo especial ante la SEMARNAT y, en proyectos con financiamiento extranjero, la revisión de las restricciones sectoriales previstas en la Ley de Inversión Extranjera y su reglamento. Los proyectos de captación oceánica a gran escala, que implican operación en el mar territorial o la zona económica exclusiva, demandan adicionalmente permisos de la Secretaría de Infraestructura, Comunicaciones y Transportes para las embarcaciones involucradas y coordinación con la SEMAR.

La Ley de Transición Energética y los instrumentos de financiamiento climático disponibles a través del Fondo para el Cambio Climático, creado por la Ley General de Cambio Climático (LGCC) en su artículo 82, abren canales de financiamiento público que pueden articularse con estructuras de asociación público-privada para proyectos de mitigación vinculados al aprovechamiento del sargazo.

Para inversionistas que evalúan proyectos de bioenergía o biogás a partir de sargazo, existe además una dimensión financiero-legal de creciente relevancia relacionada con los mercados de carbono. El Sistema de Comercio de Emisiones (SCE), cuya fase piloto fue establecida bajo el artículo 94 de la LGCC y regulada mediante las disposiciones reglamentarias de SEMARNAT publicadas en 2020, constituye el marco normativo de referencia para el mercado de carbono mexicano en formación. Los proyectos de biogás o aprovechamiento energético de sargazo que logren acreditar reducciones verificables de emisiones de gases de efecto invernadero pueden, en principio, generar activos de carbono susceptibles de registro en el SCE o en mercados voluntarios internacionales. La estructuración jurídica de este componente requiere la elaboración de una línea base de emisiones, la selección de una metodología de cuantificación reconocida, la contratación de un organismo de verificación acreditado y la inscripción del proyecto ante el registro correspondiente. Este mecanismo representa un incentivo financiero concreto que puede mejorar sustancialmente la viabilidad económica de proyectos de economía azul vinculados al sargazo, y su integración desde la etapa de diseño del proyecto es recomendable para maximizar el valor de los activos ambientales generados.

Conclusión Operativa

La participación privada en el manejo del sargazo es jurídicamente viable y puede estructurarse con solidez, pero exige una integración normativa precisa que abarca derecho ambiental federal, derecho administrativo de bienes nacionales, derecho marítimo y, cuando el proyecto tiene escala industrial, derecho de inversión extranjera. La fragmentación regulatoria entre SEMARNAT, SEMAR, las autoridades portuarias y los municipios costeros de Quintana Roo convierte la gestión de autorizaciones en un riesgo operativo significativo. Para administrar ese riesgo con rigor desde la etapa de estructuración, se recomiendan al menos las siguientes acciones concretas.

Primero, realizar un mapeo regulatorio previo a la solicitud que identifique todas las autoridades con competencia concurrente sobre el proyecto, incluyendo SEMARNAT, SEMAR, ASIPONA y los municipios involucrados, antes de suscribir cualquier compromiso de inversión o acuerdo de exclusividad. Este ejercicio debe producir una matriz de permisos con tiempos estimados, prerequisitos cruzados y puntos de riesgo de bloqueo, y debe completarse como condición precedente al cierre financiero del proyecto.

Segundo, incorporar en el cronograma del proyecto una contingencia de entre noventa y ciento ochenta días para el procesamiento de la evaluación de impacto ambiental por parte de SEMARNAT, considerando que los plazos legales formales frecuentemente no reflejan los tiempos reales de resolución en proyectos costeros de mediana y gran escala en Quintana Roo. Subestimar estos plazos genera incumplimientos contractuales con consecuencias que pueden superar el costo de una planeación conservadora.

Tercero, en cualquier transacción de fusión, adquisición o empresa conjunta que involucre activos de recolección de sargazo, incluir representaciones y garantías explícitas sobre la titularidad, vigencia, transferibilidad y cumplimiento de todas las autorizaciones ambientales, concesiones sobre bienes nacionales y permisos sectoriales que forman parte del proyecto. La ausencia de estas representaciones en la documentación transaccional traslada al adquirente un pasivo regulatorio que puede resultar no cuantificado y de difícil mitigación posterior.

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Sources and References

Legislación Federal

• Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. Art. 4 (derecho humano a un medio ambiente sano); Art. 27, párrafo quinto (dominio de la Nación sobre playas y zona federal marítimo-terrestre).

• Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente (LGEEPA), DOF 28 de enero de 1988; última reforma relevante para zona costera: 2022. Arts. 3 fracc. XXXIV, 5, 6, 19 bis (criterios de ordenamiento ecológico territorial), 28, 171-176.

• Ley General de Bienes Nacionales (LGBN), DOF 20 de mayo de 2004; reforma DOF 3 de mayo de 2018. Arts. 9, 12, 18, 119, 120, 121, 158.

• Ley General para la Prevención y Gestión Integral de los Residuos (LGPGIR), DOF 8 de octubre de 2003; reforma 2020. Art. 19 fracc. VIII.

• Reglamento de la LGPGIR, DOF 30 de noviembre de 2006.

• Ley Federal de Responsabilidad Ambiental (LFRA), DOF 7 de junio de 2013. Art. 6.

• Ley Federal del Mar, DOF 8 de enero de 1986 (sin reforma sustantiva desde su publicación original; su aplicación a actividades novedosas debe leerse en conjunto con las obligaciones derivadas de la CONVEMAR, ratificada DOF 1 de marzo de 1983, y los criterios administrativos de SEMAR). Arts. 24-38 (mar territorial); Arts. 51-67, especialmente Art. 55 (zona económica exclusiva y derechos soberanos sobre recursos naturales).

• Código Penal Federal, DOF 14 de agosto de 1931; múltiples reformas. Arts. 420 y 421.

• Ley General de Cambio Climático (LGCC), DOF 6 de junio de 2012; última reforma 2022. Arts. 82 y 94 (Sistema de Comercio de Emisiones).

• Ley de Transición Energética, DOF 24 de diciembre de 2015.

• Ley de Inversión Extranjera, DOF 27 de diciembre de 1993; reforma vigente 2021.

• Ley de Puertos, DOF 19 de julio de 1993. Arts. 2, 9 y 45 (jurisdicción de administraciones portuarias integrales sobre zonas costeras bajo régimen portuario).

• Reglamento en Materia de Evaluación del Impacto Ambiental, DOF 30 de mayo de 2000.

• Ley Federal de Procedimiento Administrativo, DOF 4 de agosto de 1994; múltiples reformas. Art. 4 (nulidad de actos administrativos sin fundamento legal o competencia).

Instrumentos Internacionales

• Convención de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar (CONVEMAR), ratificada por México mediante decreto publicado en el DOF el 1 de marzo de 1983. Referencia obligada para la interpretación de la Ley Federal del Mar en actividades marítimas no previstas expresamente en el texto de 1986.

Normatividad Técnica

• NOM-161-SEMARNAT-2011, que establece el listado de residuos de manejo especial, DOF 1 de febrero de 2013. Nota: el sargazo no figura nominalmente en el listado; su clasificación como residuo de manejo especial requiere una determinación administrativa o criterio técnico de SEMARNAT previo a la estructuración del componente de gestión de residuos del proyecto.

Criterios Judiciales

• Tribunales Colegiados del XXVII Circuito (Cancún, Quintana Roo): tendencias interpretativas emergentes en materia de acreditación del daño ambiental costero, desplazamiento de la carga probatoria en acciones de responsabilidad civil ambiental cuando el demandado opera bajo régimen regulado e incumple condicionantes de autorización, y aplicación del principio precautorio en ecosistemas arrecifales. Estas tendencias no se encuentran consolidadas en tesis jurisprudenciales con número de registro publicado en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta a la fecha de este artículo; se recomienda verificar el estado actual del registro antes de invocarlas como criterio vinculante.

• Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación: jurisprudencia sobre el derecho humano a un medio ambiente sano (Art. 4 constitucional) como parámetro de validez de actos administrativos en materia de bienes del dominio público. Para citas específicas, consultar los registros actualizados del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, IUS Digital, disponible en supremacorte.gob.mx.

Fuentes Oficiales

• Diario Oficial de la Federación (DOF): publicaciones citadas en las normas anteriores.

• Periódico Oficial del Estado de Quintana Roo: reglamentos municipales de Solidaridad y Benito Juárez en materia de manejo de residuos en zonas costeras.

• SEMARNAT, Delegación Federal en Quintana Roo: criterios operativos para permisos de limpieza costera y autorización en materia de impacto ambiental.

• SEMARNAT: disposiciones reglamentarias del Sistema de Comercio de Emisiones (SCE), publicadas en 2020 en el marco del Art. 94 de la LGCC.

Doctrina

• Brañes, Raúl. Manual de Derecho Ambiental Mexicano. Fondo de Cultura Económica / Fundación Mexicana para la Educación Ambiental, 2ª ed.

• Carmona Lara, María del Carmen. Derechos del Medio Ambiente. Instituto de Investigaciones Jurídicas, UNAM.

• González Márquez, José Juan. La Responsabilidad por el Daño Ambiental en México. Universidad Autónoma Metropolitana.